國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》
發(fā)布時間：2019/11/13 Click：
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的決策部署，穩(wěn)妥有序推進中央企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經(jīng)濟制度的微觀基礎(chǔ)，按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）等文件精神和有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合中央企業(yè)混合所有制改革實踐，制定本操作指引。中央企業(yè)所屬各級子企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、首發(fā)上市（IPO）、上市公司資產(chǎn)重組等方式，引入非公有資本、集體資本實施混合所有制改革，相關(guān)工作參考本操作指引。中央企業(yè)所屬各級子企業(yè)實施混合所有制改革，一般應(yīng)履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計評估、引進非公有資本投資者、推進企業(yè)運營機制改革。以新設(shè)企業(yè)、對外投資并購、投資入股等方式實施混合所有制改革的，履行中央企業(yè)投資管理有關(guān)程序。
擬實施混合所有制改革的企業(yè)（以下簡稱擬混改企業(yè)）要按照“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的總體要求，堅持“因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表”的原則，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定對混合所有制改革的必要性和可行性進行充分研究，一企一策，成熟一個推進一個。積極穩(wěn)妥推進主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革，國有資本宜控則控、宜參則參；探索主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)混合所有制改革，保持國有資本控股地位，支持非公有資本參股；根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點，有序推進具備條件的公益類國有企業(yè)混合所有制改革；充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司市場化運作專業(yè)平臺作用，積極推進所屬企業(yè)混合所有制改革。可行性研究階段，企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)文件規(guī)定，對實施混合所有制改革的社會穩(wěn)定風(fēng)險作出評估。擬混改企業(yè)應(yīng)制定混合所有制改革方案，方案一般包括以下內(nèi)容：企業(yè)基本情況，混合所有制改革必要性和可行性分析，改革基本原則和思路，改革后企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變運營機制的主要舉措，引進非公有資本的條件要求、方式、定價辦法，員工激勵計劃，債權(quán)債務(wù)處置方案，職工安置方案，歷史遺留問題解決方案，改革風(fēng)險評估與防范措施，違反相關(guān)規(guī)定的追責(zé)措施，改革組織保障和進度安排等。制定方案過程中，要科學(xué)設(shè)計混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，充分向非公有資本釋放股權(quán)，盡可能使非公有資本能夠派出董事或監(jiān)事；注重保障企業(yè)職工對混合所有制改革的知情權(quán)和參與權(quán)，涉及職工切身利益的要做好評估工作，職工安置方案應(yīng)經(jīng)職工大會或者職工代表大會審議通過；科學(xué)設(shè)計改革路徑，用好用足國家相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，降低改革成本。必要時可聘請外部專家、中介機構(gòu)等參與。混合所有制改革方案制定后，中央企業(yè)應(yīng)按照“三重一大”決策機制，履行企業(yè)內(nèi)部決策程序。擬混改企業(yè)屬于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)子企業(yè)的，其混合所有制改革方案由中央企業(yè)審核后報國資委批準(zhǔn)，其中需報國務(wù)院批準(zhǔn)的，由國資委按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定履行相應(yīng)程序；擬混改企業(yè)屬于其他功能定位子企業(yè)的，其混合所有制改革方案由中央企業(yè)批準(zhǔn)。企業(yè)實施混合所有制改革，應(yīng)合理確定納入改革的資產(chǎn)范圍，需要對資產(chǎn)、業(yè)務(wù)進行調(diào)整的，可按照相關(guān)規(guī)定選擇無償劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換等方式。企業(yè)混合所有制改革前如確有必要開展清產(chǎn)核資工作的，按照有關(guān)規(guī)定履行程序。擬混改企業(yè)的資產(chǎn)范圍確定后，由企業(yè)或產(chǎn)權(quán)持有單位選聘具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)開展財務(wù)審計、資產(chǎn)評估工作，履行資產(chǎn)評估項目備案程序，以經(jīng)備案的資產(chǎn)評估結(jié)果作為資產(chǎn)交易定價的參考依據(jù)。擬混改企業(yè)引進非公有資本投資者，主要通過產(chǎn)權(quán)市場、股票市場等市場化平臺，以公開、公平、公正的方式進行。通過產(chǎn)權(quán)市場引進非公有資本投資者，主要方式包括增資擴股和轉(zhuǎn)讓部分國有股權(quán)。通過股票市場引進非公有資本投資者，主要方式包括首發(fā)上市（IPO）和上市公司股份轉(zhuǎn)讓、發(fā)行證券、資產(chǎn)重組等。中央企業(yè)通過市場平臺引進非公有資本投資者過程中，要注重保障各類社會資本平等參與權(quán)利，對擬參與方的條件要求不得有明確指向性或違反公平競爭原則的內(nèi)容。混合所有制企業(yè)要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)性作用，各方股東共同制定章程，規(guī)范企業(yè)股東（大）會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實董事會職權(quán)，深化三項制度改革；用足用好用活各種正向激勵工具，構(gòu)建多元化、系統(tǒng)化的激勵約束體系，充分調(diào)動企業(yè)職工積極性。轉(zhuǎn)變混合所有制企業(yè)管控模式，探索根據(jù)國有資本與非公有資本的不同比例結(jié)構(gòu)協(xié)商確定具體管控方式，國有出資方強化以出資額和出資比例為限、以派出股權(quán)董事為依托的管控方式，明確監(jiān)管邊界，股東不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營。二、“混資本”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點（一）資產(chǎn)審計評估。
1.財務(wù)審計。實施混合所有制改革，應(yīng)當(dāng)按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕96號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕60號）等規(guī)定，開展財務(wù)審計工作。（1）關(guān)于選聘審計機構(gòu)。選聘審計機構(gòu)應(yīng)采取差額競爭方式，綜合考察和了解其資質(zhì)、信譽及能力。選聘的審計機構(gòu)近兩年內(nèi)在企業(yè)財務(wù)審計中沒有違法、違規(guī)記錄，未承擔(dān)同一混合所有制改革項目的評估業(yè)務(wù)，與企業(yè)不存在經(jīng)濟利益關(guān)系。（2）關(guān)于審計報告。審計報告應(yīng)為無保留意見的標(biāo)準(zhǔn)審計報告。擬上市項目或上市公司的重大資產(chǎn)重組項目，評估基準(zhǔn)日在6月30日（含）之前的，需出具最近三個完整會計年度和本年度截至評估基準(zhǔn)日的審計報告；評估基準(zhǔn)日在6月30日之后的，需出具最近兩個完整會計年度和本年度截至評估基準(zhǔn)日的審計報告。其他經(jīng)濟行為需出具最近一個完整會計年度和本年度截至評估基準(zhǔn)日的審計報告。2.資產(chǎn)評估。實施混合所有制改革，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（國資委令第12號）等規(guī)定，開展資產(chǎn)評估工作。（1）評估機構(gòu)選聘及委托。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取差額競爭方式在本企業(yè)評估機構(gòu)備選庫內(nèi)選聘評估機構(gòu)。選聘的評估機構(gòu)應(yīng)具有與企業(yè)評估需求相適應(yīng)的資質(zhì)條件、專業(yè)人員和專業(yè)特長，近3年內(nèi)沒有違法、違規(guī)執(zhí)業(yè)國有資產(chǎn)評估項目記錄；掌握企業(yè)及所在行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)、政策、經(jīng)濟行為特點和相關(guān)市場信息；與混合所有制改革相關(guān)方無經(jīng)濟利益關(guān)系。評估對象為企業(yè)股權(quán)的資產(chǎn)評估項目，由產(chǎn)權(quán)持有單位委托，其中涉及增資擴股事項的，可由產(chǎn)權(quán)持有單位和增資企業(yè)共同委托。（2）評估備案管理權(quán)限。經(jīng)國資委批準(zhǔn)的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評估項目，由國資委負責(zé)備案；經(jīng)中央企業(yè)批準(zhǔn)的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評估項目，由中央企業(yè)負責(zé)備案；被評估企業(yè)涉及多個國有股東的，經(jīng)協(xié)商一致，可以由持股比例最大的國有股東辦理備案手續(xù)。（3）重點關(guān)注事項。一是評估基準(zhǔn)日選取應(yīng)盡量接近混合所有制改革的實施日期。如果期后發(fā)生對評估結(jié)果產(chǎn)生重大影響的事項，應(yīng)調(diào)整評估基準(zhǔn)日或評估結(jié)果。二是評估范圍應(yīng)與混合所有制改革方案、決策文件、評估業(yè)務(wù)委托約定書等確定的范圍一致。三是納入評估的房產(chǎn)、土地、礦產(chǎn)資源等資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)權(quán)屬明晰、證照齊全。符合劃撥用地條件的國有劃撥土地使用權(quán)，經(jīng)所在地縣級以上人民政府批準(zhǔn)可繼續(xù)以劃撥方式使用。四是涉及企業(yè)價值的資產(chǎn)評估項目，原則上應(yīng)當(dāng)采用兩種以上評估方法。五是資產(chǎn)評估項目備案前，應(yīng)當(dāng)按照資產(chǎn)評估項目公示制度履行公示程序。（二）通過產(chǎn)權(quán)市場實施混合所有制改革。1.產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)選擇。非上市企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股方式實施混合所有制改革應(yīng)按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委 財政部令第32號）、《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則>的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2009〕120號）等有關(guān)規(guī)定，在國資委確定的可以從事相關(guān)業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行。從事中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的機構(gòu)有北京產(chǎn)權(quán)交易所、天津產(chǎn)權(quán)交易中心、上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所和重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所；從事中央企業(yè)增資擴股業(yè)務(wù)的機構(gòu)有北京產(chǎn)權(quán)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所。2.信息披露。進場交易項目要嚴(yán)格按照規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進行信息披露。企業(yè)混合所有制改革方案確定后，可合理選擇信息發(fā)布時機，及早披露相關(guān)信息。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目正式信息披露時間不少于20個工作日，涉及企業(yè)實際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的應(yīng)進行信息預(yù)披露，時間不少于20個工作日。增資擴股項目信息披露時間不少于40個工作日。3.投資人遴選。擬混改企業(yè)要合理確定投資人的遴選方式。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目可采取拍賣、招投標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)競價等方式，增資擴股項目可采取競價、競爭性談判、綜合評議等方式。投資人遴選過程中，對戰(zhàn)略投資人主要關(guān)注與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)、主營業(yè)務(wù)等方面的匹配和協(xié)同情況，對財務(wù)投資人主要關(guān)注資金實力和財務(wù)狀況等。（1）企業(yè)增資與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓同步進行。企業(yè)混合所有制改革后繼續(xù)保持國有控股地位的，如增資過程中國有股東擬同步轉(zhuǎn)讓其所持有的少部分企業(yè)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一按照增資流程操作，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)與增資價格保持一致。（2）商業(yè)秘密保護。在配合意向投資人盡職調(diào)查過程中，如涉及擬混改企業(yè)商業(yè)秘密，應(yīng)按照《關(guān)于印發(fā)<中央企業(yè)商業(yè)秘密保護暫行規(guī)定>的通知》（國資發(fā)〔2010〕41號）要求，與相關(guān)方簽訂保密協(xié)議，保護自身權(quán)益。（3）交易價格。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目首次正式掛牌底價不得低于經(jīng)備案的評估結(jié)果，信息披露期滿未征集到受讓方擬降價的，新的掛牌底價低于評估結(jié)果90%時，應(yīng)經(jīng)混合所有制改革批準(zhǔn)單位同意；交易價格確定后，交易雙方不得以期間損益等理由對交易價格進行調(diào)整。增資擴股項目的交易價格以評估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合意向投資人的條件和報價等因素綜合確定，并經(jīng)企業(yè)董事會或股東會審議同意。通過股票市場發(fā)行證券、轉(zhuǎn)讓上市公司股份、國有股東與上市公司資產(chǎn)重組等方式實施混合所有制改革，應(yīng)按照《上市公司國有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（國資委 財政部 證監(jiān)會令第36號）及證券監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定履行程序。1.發(fā)行證券。通過發(fā)行證券形式實施混合所有制改革，可以采取首發(fā)上市（IPO）、國有股東以所持上市公司股票發(fā)行可交換公司債券、上市公司發(fā)行股份購買非國有股東所持股權(quán)、增發(fā)和發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券等方式。采取首發(fā)上市（IPO）方式的，應(yīng)當(dāng)按照要求履行國有股東標(biāo)識管理程序。符合國家戰(zhàn)略、擁有關(guān)鍵核心技術(shù)、科技創(chuàng)新能力突出、主要依靠核心技術(shù)開展生產(chǎn)經(jīng)營、具有穩(wěn)定商業(yè)模式、市場認可度高、社會形象良好、具有較強成長性的企業(yè)，可積極申請在科創(chuàng)板上市。2.上市公司股份轉(zhuǎn)讓。應(yīng)堅持公開、公平、公正原則，一般采取公開征集方式進行。國有股東履行內(nèi)部決策程序后，書面通知上市公司，由其依法披露、進行提示性公告。國有股東將轉(zhuǎn)讓方案、可行性研究報告、內(nèi)部決策文件、擬發(fā)布的公開征集信息等內(nèi)容通過國資委產(chǎn)權(quán)管理綜合信息系統(tǒng)報國資委同意后，書面通知上市公司發(fā)布公開征集信息，內(nèi)容主要包括擬轉(zhuǎn)讓股份權(quán)屬情況和數(shù)量、受讓方應(yīng)當(dāng)具備的資格條件、受讓方的選擇規(guī)則、公開征集期限等。公開征集信息中對受讓方資格條件不得設(shè)定指向性或違反公平競爭要求的條款。收到擬受讓方提交的受讓申請和受讓方案后，國有股東成立由內(nèi)部職能部門及獨立外部專家組成的工作小組，嚴(yán)格按照已公告的規(guī)則選擇確定受讓方。轉(zhuǎn)讓價格不低于上市公司提示性公告日前30個交易日的每日加權(quán)平均價格的算術(shù)平均值及最近一個會計年度經(jīng)審計的每股凈資產(chǎn)值中的較高者。3.國有股東與上市公司資產(chǎn)重組。國有股東應(yīng)按照符合國有股東發(fā)展戰(zhàn)略及有利于提高上市公司質(zhì)量和核心競爭力等原則，在與上市公司充分協(xié)商基礎(chǔ)上，科學(xué)策劃重組方案，合理選擇重組時機。國有股東履行內(nèi)部決策程序后，書面通知上市公司，由其依法披露并申請停牌，并按照相關(guān)規(guī)定履行國資委預(yù)審核、上市公司董事會審議預(yù)案、對外披露預(yù)案、復(fù)牌、資產(chǎn)評估及備案、董事會審議草案、對外披露草案、集團公司或國資委審批重組方案、股東大會審議重組方案、報送證券監(jiān)管機構(gòu)審核等程序。資產(chǎn)重組發(fā)行股份價格在符合證券監(jiān)管規(guī)則基礎(chǔ)上，按照有利于維護包括國有股東在內(nèi)的全體股東權(quán)益的原則確定。通過股票市場實施混合所有制改革應(yīng)做好信息披露工作，切實防控內(nèi)幕交易，其中涉及的投資人遴選、商業(yè)秘密保護等事項按照“通過產(chǎn)權(quán)市場實施混合所有制改革”中明確的原則操作。
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